改革开放以来，许多文章都将日本产业政策作为成功的经验加以介绍;政府部门也热衷于参照日本经验，制定、实施产业政策。但是，日本的产业政策果真非常成功吗?本文主要参考学术界的研究成果，对产业政策制定的标准和依据、实施效果等展开分析，并根据结论谈谈对中国的启示。

 

　　一、产业政策的概要及一般性评价

 

　　1.产业政策的基本内容

 

　　按照伊藤元重等人的定义，产业政策是“一个国家通过干预产业或部门间的资源配置、以及干预某一特定产业内部的组织结构，来影响该国经济福利的政策。” 小宫隆太郎认为产业政策包含两方面：一是政府主管部门就产业间资源配置或基础建设方面制定或采取的政策，涉及到重点产业的培育和保护、衰退产业的调整等;二是针对调整产业内部组织结构所采取的政策，如推动企业合并以提高集中度，组织、协调企业调整开工量和投资规模，以及实施中小企业对策等。

 

　　战后日本各时期所采用的产业政策不同。概括说，经济复兴初期实行的是倾斜生产方式，主要手段有资源分配、复兴金融公库融资、价格管制等。20 世纪 50 年代初的经济自立时期，实行了产业合理化政策，主要促进煤炭、钢铁、电力、造船等重点产业更新改造技术，提高效率，为此提供了免除设备进口关税、开发银行优惠融资以及特别折旧、利息补助等优惠政策。为促进出口，还制定了包括利息折扣、进出口银行专向融资的出口优惠金融政策，并提供出口税优惠。此外采取了关税保护等贸易保护政策。50 年代后期，政策的重点放在化纤、石化、电子、机械等产业的振兴上，采用的措施基本与前期大同小异。到了60 年代，日本经济进入高度增长的全盛期，此时的产业政策更多地集中在投资调整及生产调整上，重点在于提高集中度，扩大企业规模。由于经济体制的自由化及民间企业实力的增强，其政策执行也由过去的直接干预逐步变为诱导方式，强调官民协调。70 年代石油危机以后，产业政策除了调整衰退产业和贸易摩擦，援助一部分产业开展研发活动外，更多的是发布远景，提供信息。其做法已经和传统意义上的产业政策相去甚远。

 

　　2.学术界的一般性评价

 

　　日本经济学界对产业政策的评价不一。战后第一代经济学家大都主张政府干预经济，有泽广巳等人还是产业政策制定的核心人物。信奉新古典派的第二代经济学家对产业政策则多持批评、怀疑态度。第三代学者中青木昌彦等人提出了“市场扩张见解”(market enhancing view)。认为政府可以发挥协调作用，弥补市场调整机能的不足，产业政策正是这样一种协调政策。

 

　　世行对东亚地区产业政策评价则一贯谨慎。1991 年世行报告称一部分无差别干预政策是“亲市场型手法”(market friendly approach)，认为这些做法对市场的发育和竞争没有妨碍，但是政府仅在市场调整机能不足时才可以使用。1993年世行报告《东亚经济的奇迹》区分了完善市场基础条件的一般性政策和差别性干预政策，指出发展中国家应在前者上下功夫，而对于后者如出口振兴、产业培育、政策金融等，世行则持审慎态度，强调实施这样的政策除了要有较好的市场机制外，国家的制度能力尤为重要,即使是日本、韩国，政策也未必有效。1997 年世行在《国家在开发中的作用》报告中虽吸收了青木等人的“市场扩张见解”，对产业政策给予了进一步评价，但仍说明成功仅仅是例外，制度能力较低的国家不应效仿。

 

　　最近几年，由于日本经济的长期萧条以及亚洲金融危机，经济学界对产业政策的评价更加保守。在 2001 年出版的世行论文集中，Yusuf 等对产业政策的效果就持否定态度，认为在经济全球化的大背景下，不应提倡产业政策。日本学者三轮芳朗和 Ramseyer 通过实证分析还得出了产业政策根本没有发挥过作用的结论。 这些见解促使我们有必要根据事实来重新审视产业政策。我们首先从政策设计、重点培育产业的选择标准及政策依据等方面来考察产业政策是否合理。

 

　　二、产业政策的设计、选择标准和依据

 

　　1.从倾斜生产方式看产业政策设计

 

　　产业政策的开端就是倾斜生产方式。史料表明对煤炭和钢铁实行倾斜生产实在是危急情况下迫不得已的一种选择。并非如我国有的学者所说的那样，政府依照产业链选择了最上游产业，希望逐步推移、顺序发展。

 

　　战后日本经济全面瘫痪，1946 年 8 月政府向美方占领军申请紧急进口棉花、羊毛，以藉此尽快恢复纺织行业生产，靠出口重建日本经济，但此计划遭到了美方拒绝，因为美方判断日本缺乏能源，就是提供了棉花和羊毛，工厂也没法开工。日本认识到瓶颈在于煤炭工业的全面荒废，要恢复煤炭业，需要加固煤矿坑道，增加设备，因此需要大量钢材，而急需的钢材由于国际市场短缺而没法进口，所以有泽广巳等学者提出紧急从美国进口柴油用于钢铁生产，再将钢材重点用于煤炭产业以尽快提高煤炭产量，这就是所谓的倾斜生产构想。但此设想也由于柴油的一时短缺、美国不能出口而无法实施。政府最终只好决定将现有的煤炭产出投入钢铁产业，再将钢铁产出重点回投煤炭。这种情况一直持续到次年 6 月第一批柴油进口后才有所缓解。可见，倾斜生产完全是在封闭经济环境中不得已而采取的一种强制性进口替代对策，而且内容被迫修改，决不是根据产业链上下游关系做出的一种超前性设计。

 

　　此后各时期的产业政策，虽然不如倾斜生产方式如此被动，但大都在制定和实施的过程中不得不经过多次调整和修改，在事前就能合理设计恐怕只是一种幻想。

 

　　2.选定重点培育产业的标准

 

　　一般认为日本是从动态比较利益出发，以劳动生产率上升、需求弹性、产业关联度作为标准来制定各时期产业政策的。通产省的确在 1963年提出了上述培育重点产业的标准。但是，政府真是根据这些标准来选择重点产业的吗?答案为否。小宫分析，若按照这几条标准，观光、超市、餐饮业等很多产业都够格。小宫认为,劳动生产率上升快而且需求所得弹性大的产业，不需要扶持一般也会有较好的发展，以此为理由来选择保护对象显然不够充分，所谓重点产业标准，只是一种事后的行为合理化解释。小宫论述到：政府所要培育的产业实际上是弘扬国威的产业。这样的产业有两条标准：一是先进国家已经拥有，且日本认为经过一定保护和培育便可以成功的产业;二是规模较大，具有新闻价值，能够牵动人心的产业。钢铁、一般机械、电机、海运、造船、航空运输、石油化工、核能、飞机制造、计算机等产业正符合这样的条件，所以这些产业自然成为重点培育对象。而看起来满足劳动生产率上升快、需求所得弹性大的一些产业，如缝纫机、照相机、自行车、手表、收音机、录音机等产业则根本没有得到保护，而恰恰是这些没有保护和培育的产业发展迅速，成为战后一段时期日本重要的出口产业。

 

　　3.制定产业调整政策的依据

 

　　从 50 年代起日本产业政策的一个核心内容就是防止“过当竞争”。政府认为各产业广泛存在过当竞争，行业秩序混乱，企业规模过小，竞争力不强。所以在不同时期，政府部门都一直推崇价格协议、投资调整、生产调整等手段，先后提出了“新产业秩序”、“产业再编成”等大同小异的调整政策。特别是在 1963 年，通产省主导制定“特定产业振兴临时措施法案”(特振法)，试图通过立法，对汽车、石化、特殊钢等所谓国际竞争力较低、规模过小的产业进行合并。

 

　　但是以上认定过当竞争的依据值得推敲。鹤田俊正指出，60 年代日本多数产业处于成长期，从动态来看经济高速增长时期企业设备过剩问题会得到消化;而且在这个时期，被指责为不正当加之企业制度不同，克服 X-非效率的程度也不一样;所以规模相对较小并不一定处于劣势。即便是相同的成本曲线，由于日本经济增长速度快，克服时间差也是较容易的。政策当局为何热衷于制定限制竞争的产业政策?鹤田分析：一是由于贸易自由化的进展，传统手段——贸易许可制及保护手段逐步失效，当局需要一种实施政策的新方式，而产业组织调整成为最好的手段;二是政府和民间机构对市场价格调整机制缺乏信心，盲目相信规模大就有竞争力，追求规模至上;三是民族意识、国家至上主义的思想作祟，认为只有通过企业协作或合并形成大企业，民族企业才能在资本自由化后与进入日本的欧美企业相抗衡;四是政府对日本经济增长能力的期待值和评价较低，他们总希望按自己的计划来控制、诱导投资规模。 而小宫认为，分行业管理的科局管理模式为各产业制定限制竞争的产业政策提供了体制上的支持;特别是受“长幼秩序”儒教思想的影响，各部门容易滋生调整产业秩序的想法。

 

　　那么实施产业政策,特别是调整政策的实际效果到底如何?下面我们通过重点产业的事例加以分析。

 

　　三、产业培育与调整政策的实施效果分析

 

　　(一)主要产业的产业政策实施效果

 

　　1.钢铁产业：

 

　　1951 年通产省审议会出台了第一次钢铁合理化计划。当局本意是将投资重点放在轧钢设备的引进上，对高炉建设持保留态度。但 1950 年刚刚独立、没有高炉的川崎制铁却提出要在临海地段建设最新式高炉炼轧钢一体化工厂。此要求当初遭到有关部门的拒绝，日本银行总裁一万田威胁要让川铁的建设用地满地杂草丛生，但川铁还是克服困难建起了新型工厂。这极大刺激了高炉老三家企业以及另外两家无高炉企业。1956 年第二次合理化开始后，六家企业展开了大规模的投资竞争，共建成 11 所高炉。1961年第三次合理化后，各企业纷纷建设临海一体化大型工厂，规模大大超过了合理化计划。

 

　　总体而言，第一次合理化期间通产省的投资调整还有一定效果，但这是在政府融资及税制优惠及各种管制措施下的结果，而且川铁的反抗还是对计划产生了很大冲击，加速了钢铁产业投资竞争。而此后各时期通产省所主导的投资计划基本失效，企业在通产省指导下的自主调整也与通产省的期望相悖，各项巨额投资计划都被认可或被事后承认。

 

　　产量调整方面，由于相对劣势的住友金属激烈反对减少国内销售配额，调整的结果是只得认可各家产量。而通产省于 1958 年主持制定的旨在对钢铁价格开展干预的公开销售价格制度(公贩制)，虽经多次调整也总是偏离市场价格，1962年后对钢铁价格战没有任何拘束作用。

 

　　产业集约化方面，通产省 1963 年试图通过“特振法”来推动钢铁企业合并，1966 年又发表《关于今后钢铁产业发展方向》报告，强调欧美钢铁企业正在大规模整合，日本应避免国内过度竞争，通过合并等方式来实现集约化。在此情形下，战后被分拆的八幡及富士不顾舆论反对重新合并。据分析，合并对抑制投资有一定效果，但是在降低了出口价格的同时，提高了国内市场价格，表明合并扭曲了市场机制，副作用较大。

 

　　2.造船业：

 

　　海洋国家日本对造船业十分重视。运输省 1947 年便开始推行“计划造船”，1950年、1953 年又分别制定了造船法及临时船舶建造调整法。政府以造船法为依据，采取审批手法严格管制;以计划造船为指标，投入公共资金推动实施。据统计，直到 60 年代中期，通过开发银行及进出口银行的政策融资一直占计划造船资金的5 至 8 成，可见国家扶持力度之大。

 

　　但计划造船实施起来也是困难重重。首先，由于涉及到融资，造船计划通常由运输省出面与大藏省、政策金融机构协商后，再与民间的银行协会协调制定，各方的利害冲突导致计划常常被大幅度调整。其次，造船计划照顾每个企业，基本上是均等分配，而且计划总是被企业牵着鼻子走，投资难于得到抑制。特别是 1960 年所得倍增计划出台后，运输省更是制定计划鼓励企业以超常速度投资，加剧了投资竞争，被看作是日后海运业经营状况恶化的原因之一。第三，由于海运业市场波动较大，往往计划赶不上变化。例如1974 年造船需求量急速下降到 1973 年的 30%，1975 年第 31 次计划为 170 万吨，实际造船只有95 万吨，1976 年计划定为 90 万吨，实际造船更跌至 16 万吨，到 1978 年造船量只有 1973 年的10%， 为此大家戏称计划造船为“无计划的计划造船”。第四，计划外常常冲击计划内。1957年在制定第 13 次造船方案时运输省曾提出要严格取缔计划外造船，但很快在船主的强烈要求下废除了此项禁令。总之，在计划造船的体制下，造船业投资过度，而在后期的生产及设备调整中，产业调整政策也未能奏效。

 

　　特别要指出的是，从 60 年代末期起，早期列举的扶持造船业的理由，如安全保障、与其它产业配套发展等理由已不复存在，但运输省还是处心积虑地维持造船计划，宣传造船是国家需要，计划造船的做法一直维持到 90 年代，到 2000 年造船业仍然采用审批制。

 

　　3.石化工业：

 

　　1955 年通产省制定了《石油化学工业培育对策》，并通过石油业法对石化产业实行了非常严格的管制，即便如此，我们看到政府对该产业投资规模的调整也没有奏效。

 

　　在石化工业的第一期计划期间(1955-1958年)，政府批准了 4 家企业，第二阶段里(1959-1964 年)又批准了 5 家企业的投资规划，引起了先行企业的不满。在第三期计划里，政府本来希望利用提高准入门槛来阻止新企业的参入，帮助核心企业扩大规模，提高竞争力，同时通过限制投资主体，提高集中度来限制过当竞争，但准入门槛的设定虽从 1965 年的 10 万吨乙烯提高到 1967 年的 30 万吨，大家仍都争先恐后，所有企业还是在计划期间提交了投资方案，政府最终批准了全部 8 项投资，其中 3 家是新企业。这些投资有的是几家联合投资，有的是你先投我、我建成后再投资给你的投资方式。这样的结果与政府的期待完全相反，导致产业集中度进一步下降，生产能力和设备大量过剩。石油危机后，石化产业长期陷入了困境。

 

　　4.机械产业：

 

　　政府 50 年代初就制定了几项对机械产业的补助制度，1956 年更制定了机械工业振兴临时措施法，其后在 1961 年和 1966 年 2次延长了法律实施期间。

 

　　在当初的立法意图中，通产省认为有必要推动机械产业的专业化、简单化及标准化，改变机械产业零散、细小的状况，为此力争将机械产业的卡特尔和联合行为作为重要的政策手段写入了法律之中。通产省实际上是以福特生产方式为理想的模式，希望通过政策的实施改变日本机械工业多品种少量生产的格局，通过专业化的大量生产来提高劳动生产率。但是从结果来看，这种期望走美国模式的想法完全落空了：机械产业的专业化分工远没有达到预计效果，系列体制依旧存在，而且系列内零部件承包制仍然发挥着巨大的作用。机械零部件工业及基础机械工业的发展，主要得益于市场的成长以及技术革新，机械产业在维持传统体制和产业结构格局的同时，提高了专业化水平。

 

　　5.汽车产业：通产省 50 年代初曾提出过国民车构想，1961 年又提出从 1963 年起将国内 8家汽车制造厂改组为大批量车、特种车、微型车三大集团，并禁止其他企业进入汽车行业。此构想 1963 年还被写入特振法，试图强制推行。

 

　　但是，通产省的构想一开始就遭到了汽车厂家的批判和抵制，各企业纷纷发表新车投资计划，仅 1963-1964 年投资规模就大大超过了通产省产业整合的预想。此构想特别遭到了本田宗一郎的强烈抵制。本田公司正计划进军汽车生产领域，特振法如获通过，本田将无法得到生产许可证。本田宗一郎与通产省的主要官员多次理论。通产省局长说：“国内企业有丰田和日产就够了，还没涉足汽车生产的根本别想来做，没有可能干过福特和通用汽车的。”本田宗一郎大怒：“生产什么是我们的自由，我们是股份制公司，不会听政府意见而行事，有什么不满那就请成为我们的股东后再来说教。”“大企业有谁能保证永远都是老大?⋯⋯ 我们是自由主义体制的企业，不是政府的附属物，不容政府插手。”

 

　　由于民间企业及各界的强烈反对，特振法三次提交国会未果，成为废案。汽车产业得以维持竞争状态，本田也顺利进军汽车行业。如今本田与丰田比肩，7 家汽车企业也各领风骚。

 

　　(二)产业政策失效的原因分析

 

　　从以上重点产业的事例来看，产业政策的政策效果不佳：或事倍功半;或因计划赶不上变化而形同虚设;或因顺应企业的要求不断修改，缺乏时间整合性而失效;或政策遭到激烈反对不了了之;更有一些情形，结果与政策预期相反。

 

　　产生这样的结果，主要原因是政府认定过当竞争、制定产业政策的判断依据有误。笔者认为还有一个重要原因，那就是制定及实施产业政策改变了企业的行为和预期，致使政策失效。

 

　　第一，在市场环境里，若是企业自行选择的话，很难想象多家企业同时采取同样的投资行动，但由于政府为了避免竞争而制定较高门槛，明确限制新企业准入，这种干预破坏了市场价格机制及在市场机制下的投资节奏。各家企业为了取得入场券，对市场前景即便没有把握或是财力不足，也勉为其难，谁也不愿意在同一轮回合中掉队，所以展开了政府始料不及的更激烈的竞争。

 

　　第二，产业调整，主要是通过各产业审议会来操作的，按照小宫、青木等人的判断，审议会在一定程度起到了沟通信息和协调作用，但是主要企业的战略往往会暴露无余，其他企业很容易产生追随行为，同质性投资竞争便难于避免。

 

　　第三，产业政策中的一些优惠政策，特别是金融和税收上的优惠政策，不可否认短期内对所扶持的产业的发展具有直接推动作用，但是这些政策，包括开发银行融资带动民间融资，却容易使企业放松财务约束，诱发过度投资的积极性。

 

　　第四，重点产业遭遇困境之后，政府往往会出台结构调整政策，提供金融税收等优惠政策来促进合并和结构转换，这也使企业在投资扩张时心存依赖思想，无后顾之忧。

 

　　第五，投资及生产规模调整政策，促使企业在景气时期积极投资，扩大规模。因为若是进入调整期，调整方式基本都是在各企业原有生产规模上减少一定比率，所以率先扩大规模并保持优势地位，企业才不至于在日后调整期被人吞并。

 

　　综上所述，产业政策背离了当局初衷，对投资热、建设热起到了推波助澜的作用。结果，一方面客观上推动了产业的迅速扩张，可谓歪打正着;另一方面助长了日本企业重规模扩张而轻收益的行为，为日后泡沫经济和长期萧条埋下隐患。

 

　　四、结论及对我国的启示

 

　　通过本文的分析可知：产业政策的设计和依据未必合理，重点培育产业的选择也并不一定科学。而且如造船产业那样，某些产业一旦被确定为重点，对其干预是持久的，政策惯性强。特别是产业政策改变了企业的行为和预期，往往造成事与愿违、南辕北辙的结局。

 

　　笔者并不否认短期内一些优惠政策对日本产业的发展有刺激作用，但如前文分析，这些政策的负作用也很明显。此外以下弊端值得提及：第一，不少优惠政策都是指定性优惠，如化工、电力产业都有对使用某种原料的特别优惠，其结果是限制了技术选择，这些产业在日后的技术和结构调整中步履缓慢，付出了更大代价。第二，高度经济增长后期，产业政策鼓励企业共同研发,虽然有半导体产业成功的例子，但多数情况下收效不大，最大的弊病是容易导致技术趋同，走进死胡同，失去创新和竞争能力。

图片来源：找项目网